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環境行政行為如何避免“明顯不當”?

   日期:2019-11-11     來源:中國環境報    瀏覽:1    評論:0    

  2014年《行政訴訟法》修改時,將“明顯不當”納入行政行為合法性審查標準,并規定行政行為“明顯不當”的,人民法院可判決撤銷或者部分撤銷。那么,究竟什么是“明顯不當”?筆者擬以“明顯不當”在司法審查實踐中的適用作為分析基礎,結合環境行政處罰實踐中爭議較大的“未驗先投”以及“進水超標導致污水處理廠出水超標”兩個問題,對“明顯不當”在環境行政處罰中的適用問題進行詳細分析。

  問題提出:什么是行政處罰“明顯不當”?

  案例一:某生態環境主管部門通過調查發現,某公司玻璃加工項目未依法報批環境影響評價文件,需要配套建設的環境保護設施未經驗收即投入生產。于是依據《建設項目環境保護管理條例》第二十三條第一款和《環境影響評價法》(2018修正)第三十一條第一款的規定,責令公司立即改正未驗先投的行為,處罰款20萬元,針對公司未批先建的行為處建設項目總投資額3%的罰款6000元。經調查,該公司建設項目總投資約為20萬元。

  案例二:某生態環境主管部門在對某公司污水處理廠進行監督性監測時發現,該污水處理廠廢水排放口污染物濃度超過水污染物排放標準。于是根據《水污染防治法》第八十三條第二項的規定,對公司作出罰款10萬元的行政處罰。經調查發現,導致污水處理廠超標的直接原因在于上游企業排水達不到納管標準,導致該批污水超出污水處理廠現有污水處理能力。

  從適用依據來看,上述兩則案例中的行政處罰均是依據現行法律規定作出的,但是從行政行為合理性的角度而言,上述兩則案例的“違法行為”究竟該不該罰?處罰金額是否過高?

  在案例一中,雖然說針對“未驗先投”行為進行行政處罰是現行法律的要求,但是對于一些投資額較小的建設項目,即使適用最低20萬元的罰款標準,該處罰金額相較于項目成本是否仍然具有處罰幅度上的“明顯不當”?

  在案例二中,根據現行法律規定,企業不得實施超標排放行為,但是對于因上游企業排水超過納管標準而導致污水處理廠出水超標的情況,如果污水處理廠主觀上不存在超標排放的故意或者過錯,客觀上也采取了各種措施避免超標排放情況發生,卻仍然因超標被處罰,那么從違法情節與處罰目的的角度來看,該處罰是否也存在一定的“明顯不當”?

  通過上述兩則案例對比可以發現,在環境行政處罰領域,部分行政處罰的作出形式上符合現行法律規定,但是從合理性角度來看均具有一定的“明顯不當”之處,而且兩則案例中的“明顯不當”亦存在一定的差異。那么,在司法審查實踐中,究竟該如何判斷行政行為是否構成“明顯不當”?行政機關又如何能避免作出的行政行為被認定存在“明顯不當”?

  問題分析:如何判斷行政行為是否構成“明顯不當”?

  “明顯不當”的演變

  關于“明顯不當”,在1999年《行政復議法》頒布之初即規定了其可作為行政復議機關撤銷、變更或者確認行政行為違法的依據,但直至2014年,《行政訴訟法》才將“明顯不當”納入人民法院可判決撤銷行政行為的情形之一,同時還將人民法院可判決變更情形中的“顯失公正”一詞統一為“明顯不當”。

  在司法審判實踐中,即使在《行政訴訟法》明確“明顯不當”這一撤銷事由后,法院在適用“明顯不當”時,也較少直接以“明顯不當”作為認定行政行為不合法的理由作出撤銷判決。大部分案例中,法院基本還是結合主要證據不足、適用法律法規錯誤、違反法定程序等事由,一并認定行政行為明顯不當。

  “明顯不當”的理解與認定

  一是司法審查實踐對于“明顯不當”的認定。

  對于如何判斷行政行為是否具有“明顯不當”的情形,現行法律并未予以明確。關于明顯不當的界定,最高人民法院行政審判庭在其釋義中寫道:“明顯不當是指行政行為雖然在形式上沒有違反法律、法規的強行性規定,但卻明顯違背法律、法規的立法目的和精神,不適當地損害了社會和他人的利益。”

  從該解釋可以看出,對“明顯不當”的判斷更多是從合理性角度,對行政行為是否“實質合法”進行審查。

  在司法審查實踐中,法院一般結合比例原則,對行政處罰的幅度是否存在畸重等情形進行判斷。如在“陳超訴濟南市城市公共客運管理服務中心客運管理行政處罰案” 中,二審法院認為在事實尚未明確且行為社會危害性較小的情況下,將行為的后果全部歸于原告,并對其個人作出較重處罰,有違比例原則,構成明顯不當,并對一審法院以處罰幅度和數額畸重為由撤銷行政處罰的決定予以認可。

  二是對“明顯不當”認定的分析。

  結合司法審查實踐,筆者認為,“明顯不當”作為一個不確定法律概念,在具體判斷某一行政處罰是否構成“明顯不當”時,應當從行政處罰懲罰與糾錯的目的出發,不僅需要確認案件事實、違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度等因素在具體法律適用過程中是否被充分考慮,而且還應當綜合判斷行政處罰的作出是否符合立法目的與精神、是否存在畸輕或畸重等不合理或者不適當的情形。

  當然,在判斷時可結合行政法的相關原則如比例原則、平等原則、正當程序原則等進行多方考量。具體而言,對于“明顯不當”的認定,可以從“不當”與“明顯”兩個層次進行分析判斷。

  首先,對“不當”的理解應當基于對“當”的把握。何為“當”?就行政處罰而言,從形式上來看一個行政處罰的作出是符合現行法律規定的行政處罰構成要件的,即有“違法行為”、有法定依據、遵守法定程序等;從實質上看,該行政處罰應當是公平公正、符合過罰相當等原則并且具有合理性的,即應當“實質合法”。

  關于“明顯”,則應當以具有一般理智的人均能夠發現這種不適當性作為評判標準。對于行政機關而言,在現行法律法規對“明顯不當”尚無明確認定標準的情況下,可以從行政執法工作的實際經驗出發進行綜合判定。

  以本文所提的兩則案例為例,就“未驗先投”的處罰而言,有些建設項目本身投資額只有幾萬元,運營年收入也很低,但是最低20萬元的起罰標準實質相當于要求其關停。從現行法律對“未驗先投”設置的處罰金額來看,即使對一些投資成本較低的建設項目進行最低20萬元的行政處罰,從裁量的角度而言明顯具有一定處罰畸重的“不當”之處。

  同樣,對于因上游企業排水超過納管標準而導致污水處理廠出水超標的情況,如果污水處理廠本身沒有設置納管標準,或者對于超標來水未做任何拒絕也未及時向主管部門報告而一味接收,這種在“違法者”本身存在過錯的情況下主張處罰“明顯不當”是不應被支持的。

  但是對于主觀上不存在故意或者過錯,客觀上及時將該情況通報政府主管部門,并采取了盡力對超標來水進行處理、多次要求上游企業改正違法行為否則將拒絕接收來水等系列積極措施的企業而言,很多時候并非只是拒絕接收來水或者關閉進水閥門那么簡單,畢竟如果因閥門關閉而發生污水滿溢事件,將可能造成更嚴重的環境污染,損害公共利益。

  在這種情況下,如果不區分事件責任直接無視企業采取的積極措施而進行行政處罰,不僅可能打擊行政相對人的積極性,而且可能導致以后再發生類似事件時造成更嚴重的后果。因此,從企業的“違法行為”性質、情節與處罰目的的角度來看,在類似情形下作出的行政處罰本身即可能存在“明顯不當”。

  行政機關能否以“明顯不當”作為從輕、減輕或者不予處罰的事由?

  雖然《行政訴訟法》與《行政復議法》都將“明顯不當”作為衡量行政行為是否合法的標準,但是目前實施的《行政處罰法》尚未將“明顯不當”寫入規定,這也對行政機關能否直接適用“明顯不當”產生一定的爭議。

  從法律適用角度來說,“明顯不當”不屬于法定的“從輕、減輕以及不予處罰”情形,但是在司法審判實踐中,部分法院認可“明顯不當”作為“減輕”處罰的事由。

  如“杭州市西湖區方林富炒貨店與杭州市西湖區市場監督管理局、杭州市市場監督管理局質量監督檢驗檢疫行政管理糾紛案”中,一審法院從立法保護的法益及案件違法情形角度進行綜合考量,認為案件所涉違法行為“情節較為輕微,社會危害性較小”,在沒有法定減輕處罰情形的情況下突破最低處罰限額,直接以“明顯不當”為由作出減輕處罰的變更判決。

  同樣,在部分省份的地方政府規章或規范性文件中,也明確了部分“違法行為”在一定條件下可以“從輕、減免”處罰。

  如《河北省城鎮排水與污水處理管理辦法》和《河南省人民政府辦公廳關于轉發省住房城鄉建設廳環保廳河南省城鎮污水處理廠運行監督管理辦法的通知》兩個文件,分別規定“確因進水水質和水量發生重大變化導致出水水質超標的,有關部門依法行使行政裁量權時,應當將其作為從輕、減免的情形。”“在城鎮污水處理廠進水水質突發性惡化或含有有毒有害物質,影響污水處理廠正常運行時,……運營單位要采取應急措施,保障污水處理設施安全運行。環保部門核實屬實后,要對運營單位免責。”

  因此,從行政機關的角度而言,雖然“明顯不當”并非作出行政處罰時減輕、從輕或者不予處罰的法定事由,但是在其作為衡量行政行為是否具有合法性、合理性的法定標準的情況下,在具體行政處罰作出過程中,行政機關可以適當參考司法審判實踐以及各省份對于“明顯不當”的理解與適用,對于行政處罰的“合理性”與“合法性”界限進行把握。

  處理建議:充分考慮社會危害性等因素,加強對情節復雜案件的集體審議

  在環境行政處罰領域,為避免主管機關作出的行政處罰被認定存在“明顯不當”而引發行政復議或者行政訴訟,同時也為了平衡行政處罰的懲罰性與保障行政相對人合法權益之間的關系,建議行政機關在作出行政處罰決定的過程中,嚴格依據法律、法規或者規章的規定,從行政處罰懲罰與糾錯的目的出發,充分考慮案件事實、違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度等因素,合理確定行政相對人采取的措施、行政處罰的必要性等情況對于行政處罰與事件后續改進的影響。

  同時,建議行政機關對行政相對人在陳述、申辯或者聽證過程中提出的可能影響行政處罰作出的事由進行復核,并將在事實認定、法律適用上存在爭議或容易產生分歧的案件納入“案件復雜”的范疇,在最終做出行政處罰之前進行集體審議。

  當然,出于對是否作出處罰以及如何作出處罰的慎重考慮,也可以在案件處理的各個階段增加集體討論的環節,綜合各項因素之后作出公平公正的決定。作者單位:浙江京衡律師事務所

 
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